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严厉禁止择校真能杜绝不公平吗?

来源:东方周刊   作者:陆铭   2010-05-31 10:05:00    标签:小升初政策 历史 大学 择校费 户籍

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  在公立学校之间存在质量差异,允许住房市场上的自由迁徙的条件下,严格的就近入学可能反而不利于低收入家庭获得优质教育资源

  近年来,对于基础教育产业化的反思直接触及了如何看待基础教育资源有效利用与教育的公平之间的关系。基础教育的高收费、择校,以及不同收入和社会阶层的人享受不同的受教育机会等现象日益为人们所诟病。

  在政策层面上,教育部官员表示了对教育产业化的极力反对,强调教育是一项崇高的事业,在基础教育阶段引入市场化,有违教育的公益性质,违背了国家的办学方针,违背了人民群众的根本利益;在学术研究领域,学者们也从教育的公共品特性、社会公平和公正、教育的非经济属性等角度论述了教育产业化的弊端。

  就笔者进行的研究看来,中国的教育产业化过程中出现的种种问题是教育产业化的“方式”问题。在一定程度上,通过教育券、奖学金和财政转移等机制向低收入人群和地区提供补贴,不仅有利于公平,也有利于效率。但过度地、不科学地追求公平,也可能会有损害教育资源的有利利用,甚至与追求公平的初衷相违背的一面。

  一些政策值得重新评价

  由于缺乏有效利用教育资源的理论的指导,中国的基础教育改革所实施的一系列政策值得重新评价。我们的研究发现,中国的有些教育政策对有效利用教育资源不利,一些看上去更有利于公平的政策实际上却并不利于公平的实现。

  例如,按片划分和就近入学。

  新中国成立以后的一段时间内,为了使稀缺的教育资源被用于快速培养人才的目的,在中小学实行重点学校制度,形成以升学教育为目标,选拔和培养少数“尖子”的教育体制。上世纪90年代以后,随着人们对于基础教育公平的日益关注,这一重点学校制度被取消了,但是这并没有实际上消除原有的重点学校和非重点学校之间在师资力量和生源上的差别。

  随着整个改革市场化进程的加快,教育作为改变命运,提高未来收入的途径,被越来越多的民众所认识到。当住房市场开始发育,住房商品化之后,富裕家庭就会通过搬迁到优质教育资源的周围来获得这些教育资源,住房价格也开始“资本化”教育的质量。同时,为了给学生减负,取消了“小升初”考试,严格按照地段入学。在这种公立学校之间存在质量差异,允许住房市场上的自由迁徙的条件下,严格的就近入学反而不利于低收入家庭获得优质教育资源,并且通过房地产市场加剧了教育群分现象,从而导致优质教育资源主要被富裕家庭(或有社会关系的家庭)所获取。而在学校公立的情况下,学校也缺乏激励来为低收入家庭的高能力的孩子提供奖学金。

  还比如,禁止择校和教育“乱收费”。

  当人们不满于就近入学的学校质量时,择校行为就发生了。择校成为了一部分虽然没有买好学校附近的高价房,但肯支付择校费的家庭的选择,他们通过向学校支付一笔赞助费,就可以使子女获得优质的教育资源。

  在现实的争论中,人们对于择校行为的批评集中在两方面:第一,择校引起了社会不公平,出不起择校费的家庭无法获得优质的教育;第二,择校行为直接成为了学校乱收费屡禁不绝的一个根源。因此,人们认为,只有严厉地禁止择校,才能杜绝社会不公平,制止学校乱收费。真的是这样吗?问题没有那么简单。

  即使禁止了择校,只要优质教育资源是稀缺的,而住房市场上居民的居住地选择是自由的,那么富裕家庭仍然能够通过居住地的变换获得优质的教育资源,其结果还是高收入家庭获得高质量教育,这时候的房地产市场就会将学校的价值体现在高房价上。

  即使取消了就近入学政策,人们仍然会通过其他机制来竞争有限的优质教育资源。在很多地区,推行素质教育要求初中在招收小学生时取消考试,而代之以对“能力” 的考查。这时候,富裕家庭相对于低收入家庭就更有能力让自己的子女通过接受昂贵的才艺培训,发送“高能力”的信号,其结果仍旧是穷人家的孩子,特别是穷人家的高能力孩子受损。

  要清楚,减少教育高收费的一条途径在于加强学校间(特别是私立学校间)的竞争,学校间竞争激烈了,学校就将有激励通过降低收费来吸引学生,并且为低收入家庭的高能力孩子提供补贴。而在学校间缺乏竞争的情况下,无论是取消择校还是降低学费,都只会使得居民对于优质教育资源的竞争转向房地产市场。

  几点针对市场化方式的政策

  中国出现的教育不均等的现象,除了历史的原因之外,还有教育市场化改革的方式没有经过科学设计的原因。简单的教育市场化并不能保证教育资源的有效利用,更有意义的是对教育市场化改革中各种方式的利弊得失进行科学的研究。

  有鉴于此,我们经过研究考虑了几点建议。

  其一,保证地方政府的公共教育投入,明确建立教育财政的独立预算。

  在中国,地方政府对于地方财政如何分配具有相当大的自主权。为了经济增长的目标,地方政府往往会降低对于教育等领域的投入增量,所以,保障地方政府对于公共教育的投入就是一个首要前提。建立独立的教育财政预算,不仅可以防止地方政府对教育财政经费的挪用,也可以使中央能够更好地监督地方政府的教育财政情况,并为必要的补贴提供依据。

  其二,对落后地区和农村加强教育财政补贴,缩小地区间基础教育差距。

  由于现实中存在着户籍政策等限制人口流动的制度,因此,通过以脚投票的方式来表达人们对公共品需求的机制不完全有效,这一方面使得地方政府基础教育的投入可能不会达到最优规模,一方面使得难以流动的家庭的孩子更加无法获得充分的教育投入。因此,一定程度的中央财政配套补贴可以提高教育资源的配置效率。但从长远趋势来看,随着劳动力的跨地区流动越来越充分,中央财政补贴的成本相对越来越高。

  第三,鼓励民办教育发展。

  放松基础教育市场的管制,降低市场进入和退出壁垒,建立一个竞争性的基础教育市场,才能同时促进教育资源的配置效率和组织效率。政府应该切实地贯彻《民办教育促进法》,鼓励更多的资源投入教育领域,让私立学校提供更多的教育资源,并通过竞争来促进教育资源的配置效率和组织效率实现。而前些年里,通过将好学校民营化而产生的私立学校却垄断了优质教育资源,他们没有竞争对手,也缺乏通过降低学费和为低收入家庭的高能力孩子提供补贴来提高生源质量的激励,这是非常典型的市场化的方式错误。

  此外,设计合理的教育券制度,建立有效的奖学金制度,促进教育的机会公平。

  中国能否长期内保持自己的比较优势,从而获得持续的经济增长,在很大程度上就取决于能否有效利用稀缺的教育资源,实现人力资本积累的最大化。在一定程度上,通过教育券、奖学金和财政转移等机制向低收入人群和地区提供补贴,不仅有利于公平,也有利于效率。但目前教育市场上的种种不合理的现象,往往是由于没有采取科学而有效的教育市场化方式而导致的。

  这绝不是说政府应该退出教育市场。事实上,政府对教育市场的调控是必要,也是必需的。轻言教育产业化为祸水,从而禁止教育产业化的一切方式,并无益于促进基础教育的机会公平和提高教育资源利用效率。■

  (作者为复旦大学经济学院教授,产业发展研究中心主任)

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